国家级园区体系架构与全景地图

1 什么是“园区”？

园区是一个很大的概念，本质上是一种空间聚集形式，一般由政府集中统一规划指定区域，区域内专门设置某类特定行业、形态的企业、公司等，进行统一管理。

回顾我国园区发展历程，大致可分为四个阶段：

（1）1979 年 7 月 8 日，招商蛇口在深圳创办蛇口工业区，标志着我国第一个对外开发的工业园区诞生；

（2）1984-1986 年，我国设立了 14 个国家级经济技术开发区；1988 年，国务院开始批准设立国家级高新技术产业开发区；

（3）进入 20 世纪 90 年代，伴随着改革开放的深化，开发区迎来了成长与快速推进时期，地域由沿海推进到沿边、沿江乃至内陆省会城市，层次亦由国家迅速扩展到省、市、县及部分乡镇。

（4）2001 年以来，在清理整顿部分开发区后，我国园区向着更加规范化方向发展和转型升级。

结合各类园区建立目的、主管单位层级、产业聚集形式等多方面因素考虑，我们大致将各种“园区”大致划分为三类：

1、国家级新区：主要是行政区划调整的一种措施，由中央政府批准设立并拥有相应的配套政策，地理范围通常是一个市内的某一个区域，通常享有着较高的政治配位和资源倾斜。截至 2022 年末，我国共有 19 个国家级新区。

2、开发区：结合 2017 年 2 月《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》和 2018 年 2 月《中国开发区审核公告目录（2018 年版）》，开发区可分为：

（1）国家级开发区（由国务院批准设立），一般包括经济技术开发区、高新技术开发区、边境/跨境经济合作区、海关特殊监管区域和其他类型开发区；

（2）省级开发区（由省/直辖市人民政府批准设立），一般包括经济开发区、工业园区、高新技术产业园区等。

3、各类产业园区：对于未囊括在开发区名录中的其他园区我们统称为“产业园区”，具体包括工业园区、农业园区、旅游园区、物流园区等等。

上述园区在空间布局上存在部分交叉，比如部分开发区可能位于国家级新区内，部分开发区内亦有可能囊括多个产业园区。我们重点聚焦国家级新区和开发区。

2 有哪些国家级新区？

国家级园区当中有一类较为特殊——国家级新区，其是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。

1992 年 10 月，上海浦东新区成立，为我国第一个国家级新区。2006 年，天津滨海新区升格为国家级新区，此后重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广东南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、四川天府新区、湖南湘江新区、南京江北新区、江西赣江新区等陆续成立。2017 年 4 月，河北雄安新区正式成立，成为了第 19 个国家级新区，也是截至目前最年轻的国家级新区。

国家级新区的战略定位以及行政层级往往高于其他国家级园区，且其在成立的过程中多涉及到其他行政区或县（县级市），部分甚至横跨不同地级市。对应我们梳理展示，有哪些国家级新区：

3 有哪些国家级开发区？

根据《中国开发区审核公告目录（2018 年版）》：截至公告日，国务院批准设立的国家级开发区共计 552 家，省（自治区、直辖市）人民政府批准设立的省级开发区共计 1991 家。

从开发区区域分布来看，江苏、山东、浙江、广东、福建省内的国家级开发区数量最多，均在 30 家及以上；河北、山东、河南、四川、湖南、江苏、广东省内的省级开发区数量均在 100 家及以上。

其中，国家级开发区中，经开区、高新区、海关特殊监管区域、边境/跨境合作区分别有219家、156家、155家、19家；由于此后未有统一更新和披露，我们结合商务部、科技部及海关总署分别披露的最新数据来看，目前上述几类国家级开发区的数量分别为 230 家、173 家、168 家、17 家。

虽然省级开发区数量上接近国家级开发区的 4 倍，但在区域产业集聚、创收等方面，仍是国家级开发区发挥着更加重要的功能。故下文将重点围绕几类国家级园区展开分析。

3.1 有哪些国家级经济技术开发区？

1984 年，在借鉴经济特区成功经验基础上，我国在沿海 12 个城市设立了首批 14 家国家级经开区。随着对外开放向纵深推进，国家级经开区布局不断向内陆扩展。

回顾我国国家级经开区的发展历程，大致可分为以下几个阶段：

（1）起步阶段：1984 年-1991 年。1984-1988 年，国务院批准在其中 12个沿海开放城市建立了 14 个国家级经开区。在此期间，中央通过一系列政策及一定的自主权支持国家级经开区的发展。但由于发展基础薄弱，建设资金短缺等多方面因素，这一阶段的经开区发展不尽如人意。

（2）高速发展阶段：1992 年-1998 年。伴随对外开放进程的推进，开发区在数量和规模上有了很大的扩展，尤其是国家级开发区，已成为了外商投资的最大热点，成为所在城市的重要经济增长点。

（3）稳定发展阶段：1999 年-2002 年。随着西部大开发战略的实施，国家批准中西部地区省会、首府城市设立国家级开发区，国家级开发区和享受国家级开发区政策的工业园区增加到 53 个。

（4）科学发展阶段：2002 年-至今。从相关政策文件表述中亦能看到国家级经开区在不断地转型升级和发展。

截至 2021 年 6 月，我国共有 230 家国家级经开区。从各项经济、财政指标来看：

2021年，全国230家国家级经开区实现地区生产总值 13.7 万亿元，同比增长15.4%，增幅高于同期全国平均水平（8.4%）7个百分点，占同期国内生产总值比重为 11.9%。其中：东部地区 112 家国家级经开区地区生产总值 8.5 万亿元，同比增长14.8%；中部地区 68 家国家级经开区地区生产总值 3.2 万亿元，同比增长 14.9%；西部地区 50 家国家级经开区地区生产总值 2 万亿元，同比增长 18.9%。

从实际使用外资情况来看，230 家国家级经开区 2021 年实际使用外资和外商投资企业再投资金额 684 亿美元，同比增长 14%。其中：东部地区 112 家国家级经开区实际使用外资和外商投资企业再投资419 亿美元，同比增长 14.4%；中部地区 68 家国家级经开区实际使用外资和外商投资企业再投资 193 亿美元，同比增长 13.3%；西部地区 50 家国家级经开区实际使用外资和外商投资企业再投资 71 亿美元，同比增长 13.4%。

从财政收入情况看，230 家国家级经开区财政收入 2.5 万亿元，同比增长12.1%，占全国财政收入比重为 12.34%；税收收入 2.2 万亿元，同比增长14.3%。其中：东部地区 112 家国家级经开区财政收入 1.8 万亿元，税收收入 1.5 万亿元，同比分别增长 10.8%和 13.2%；中部地区 68 家国家级经开区财政收入4541 亿元，税收收入 4191 亿元，同比分别增长 11.6%和 17.5%；西部地区 50家国家级经开区财政收入3147亿元，税收收入2795亿元，同比分别增长21.5%和 15.6%。

可以看到，经过近 40 年的发展，国家级经开区积极推进体制机制改革，大力发展先进制造业和生产性服务业，以国际化和工业化带动城镇化，以实现产城融合发展。不少的国家级经开区已经成为现代化的城市或者城区，成为我国改革开放排头兵、区域经济增长极，对国民经济和社会发展发挥了举足轻重的作用。对应我们梳理展示，有哪些国家级经开区：详见附录。

3.2 有哪些国家级高新技术产业开发区？

1991 年，国务院批准设立第一批 26 个国家级高新区，此后数年间陆续有新增国家级高新区经国务院批准设立。截至 2022 年 7 月，我国共有 173 家国家级高新区。

从国家级高新区“十五”到“十四五”发展规划来看，国家高新区经过30多年发展，走出了一条具有中国特色的高新技术产业化道路，成为支撑引领高质量发展的重要力量。

与此同时，我国对国家级高新区的发展亦有着多方面、更高质量的要求和期望。

对应我们梳理展示，有哪些国家级高新区：详见附录。

3.3 还有哪些国家级园区？

此处主要介绍海关特殊监管区域、边境/跨境经济合作区等国家级园区类型。

3.3.1 海关特殊监管区域

根据《中华人民共和国海关监管区管理暂行办法》，海关监管区是指海关对进出境运输工具、货物、物品实施监督管理的场所和地点，包括海关特殊监管区域、保税监管场所、海关监管作业场所、免税商店以及其他有海关监管业务的场所和地点。

其中，海关特殊监管区域包括保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区（按设立时间顺序）六类。

需要说明的是：

一、目前，大多海关特殊监管区域依托于区域内的经开区和高新区而设立。2003 年，《国务院关于修改<中华人民共和国海关对出口加工区监管的暂行办法>的决定》中提到：“为防止重复建设，在中华人民共和国境内设立出口加工区(以下简称加工区)，只能设在已经国务院批准的现有经济技术开发区内，并由省(自治区、直辖市)人民政府报国务院批准”。

2004 年，海关总署等部分发布的《设立出口加工区的审批标准和程序》的也指出：“出口加工区原则上设在经国务院批准的国家级开发区内，同一开发区内只能设立 1 个出口加工区”。

二、2012 年以来，原有的出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区多已被整合为综合保税区。

2012 年，国务院出台《关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（国发[2012]58 号），针对海关特殊监管区域在发展中存在的种类过多、功能单一、重申请设立轻建设发展等问题，提出：

（1）在基本不突破原规划面积的前提下，逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区；

（2）新设立的特殊监管区域，原则上统一命名为“综合保税区”。2015 年，国务院办公厅《关于印发加快海关特殊监管区域整合优化方案的通知》（国办发[2015]66 号）再次强调“逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区。新设立的海关特殊监管区域统一命名为综合保税区”。